自權(quán)健事件后，浩大的保健市場專項整治行動在規(guī)范行業(yè)秩序的同時，也帶來了我國保健行業(yè)的消沉。與之對應(yīng)的是，進口保健食品受到持續(xù)的追捧。目前，我國監(jiān)管部門對國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管態(tài)度并不一致，立法的不健全和根深蒂固的社會觀念加劇了我國保健食品市場的低迷。
市場規(guī)模已超1500億元
據(jù)《2021Q1中國保健品及NMN市場研究報告》顯示，中國自2000年開始進入老齡化社會，到2019年中國65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。從目前的趨勢來看，未來中國老齡化速度會以較高斜率上升，“十四五”期間中國或進入中度老齡化社會，2030年之后65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎鼗虺^20%，屆時中國將進入重度老齡化社會，對養(yǎng)老保健等產(chǎn)品和服務(wù)的需求會提升。保健品行業(yè)作為老年群體的剛性需求，作為整個養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要一環(huán)，市場規(guī)模已超過1500億元。未來隨著老齡人口生活水平的提高，老齡化深入發(fā)展，越來越多老年人開始重視養(yǎng)生保健等方面，保健品已成為日常需求。
2021Q1，超過九成中國老年人在保健品上的月均消費主要集中在500元以下;在選購保健品時，老年人更多考慮功效，口碑及品牌的影響反而更弱。艾媒咨詢分析師認為，隨著人們生活質(zhì)量的提高，大眾的健康養(yǎng)生意識越來越強，老年人身體素質(zhì)偏弱，患病幾率偏高，是高血壓、心血管疾病的主要患病人群，故老年人在購買保健品時比較注重產(chǎn)品的功效。然而目前，我國監(jiān)管部門對國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管態(tài)度并不一致，立法的不健全和根深蒂固的社會觀念會加劇影響我國保健食品市場的低迷。對此，北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院的鄧勇旨在針對統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管尺度提出明確的路徑，以滿足人民群眾日益增長的保健需求，助力健康中國建設(shè)。
1、國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀
國產(chǎn)保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀
現(xiàn)實中，保健食品市場最為突出的問題是虛假宣傳，夸大產(chǎn)品的功能，明示或暗示有預(yù)防、治療疾病的功能。企業(yè)在包裝、說明書和標(biāo)簽上作假，增加未經(jīng)批準的保健食品功能，以擴大消費人群而牟利。從2017年開始，國務(wù)院食品安全委員會辦公室聯(lián)合各部門對食品安全欺詐和虛假宣傳進行專項整治。
進口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀
在美國，與保健食品相應(yīng)的概念是膳食補充劑。對膳食補充劑采取較為寬松的監(jiān)管方式，強調(diào)企業(yè)與行業(yè)協(xié)會的自律。膳食補充劑無須進行上市前的安全性審批，而是實行備案制度，由企業(yè)對成分的安全性和產(chǎn)品功能聲稱的科學(xué)性負責(zé)。生產(chǎn)商提出上市要求，向FDA提供安全性證實資料，F(xiàn)DA不需要對資料進行審核。如果FDA發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)品存在安全問題，可宣布其為偽劣產(chǎn)品，是一種事后救濟的方法。
2、國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管存在的問題
立法模糊導(dǎo)致監(jiān)管部門認識不一
對于食品添加劑的監(jiān)管，不同部門有不同標(biāo)準。立法上未達成統(tǒng)一標(biāo)準，使得行政監(jiān)管標(biāo)準也難以統(tǒng)一。不僅虛假宣傳夸大保健食品功能的事件頻發(fā)，還出現(xiàn)有毒有害物質(zhì)嚴重超標(biāo)的保健食品流入市場的現(xiàn)象，對人民群眾的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅。有毒有害保健食品不僅來自國內(nèi)，也有可能來自國外，特別是在國內(nèi)“食品安全事件頻發(fā)”的背景下，使國民“崇洋媚外”心理愈發(fā)嚴重，這導(dǎo)致的直接后果就是進口食品激增，特別是以奶粉、保健食品為首的食品。
監(jiān)管尺度不統(tǒng)一
國產(chǎn)保健食品面臨著嚴格監(jiān)管而國外保健食品卻相對缺乏監(jiān)管，而我國公民卻要承擔(dān)進口保健食品的經(jīng)濟風(fēng)險和健康風(fēng)險。從監(jiān)管的階段上看，對進口保健食品施行監(jiān)管的是入關(guān)前的檢測和入關(guān)后的市場銷售及有限的事后處罰；對國產(chǎn)保健食品則是全方面監(jiān)管。此外，在監(jiān)督力度上，國產(chǎn)保健食品由食品藥品監(jiān)督管理部門直接抽檢，實行更為嚴格的標(biāo)準，而進口保健食品則由海關(guān)部門抽檢。保健食品是用來調(diào)節(jié)特定人群某些機體功能的產(chǎn)品，因此，適宜人群與不適宜人群相關(guān)信息均應(yīng)按要求在標(biāo)簽和說明書中載明。
3、國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管不統(tǒng)一的原因
《食品安全法》自2009年頒布以來，雖然經(jīng)歷了兩次修改，但依然沒有將國產(chǎn)保健食品的監(jiān)管與進口保健食品的監(jiān)管標(biāo)準統(tǒng)一。這造成了國產(chǎn)保健食品的優(yōu)勢變?yōu)榱觿?，本土品牌在嚴格的保健食品監(jiān)管規(guī)則下進行經(jīng)營，而進口的保健食品在我國的經(jīng)營銷售卻缺乏監(jiān)管，給國產(chǎn)保健食品造成了不公平競爭的局面。
4、統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管法律保障思考
補充相關(guān)立法
應(yīng)將進口膳食補充劑納入保健食品管理，完善相關(guān)立法，一方面嚴禁將進口保健食品披上食品的外衣逃避監(jiān)管；另一方面防止將普通食品制成膠囊、丸劑、片劑等形態(tài)充當(dāng)保健食品牟取暴利。美國膳食補充劑在美國受到FDA監(jiān)管不足，而進口到中國亦不受市場監(jiān)督管理局的保健食品法規(guī)監(jiān)管。所以進口膳食補充劑在入境時，需要以食品的名義經(jīng)過出入境檢驗檢疫局抽檢。從“海關(guān)檢查”這一源頭抓起，同時增加對微生物種類和含量的檢測，對進口保健食品的質(zhì)量和安全進行更加嚴格的把控。
為了快速低成本地占領(lǐng)中國市場，一些進口保健食品以普通食品名義進入國內(nèi)，以跨境電商作為依托，借助政策刺激，逃避監(jiān)管、野蠻生長。鑒于進口保健食品主要是線上銷售，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加大對電商平臺的監(jiān)管，充分發(fā)揮多部門的聯(lián)動作用，形成電商執(zhí)法的監(jiān)管合力。
轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式
對國產(chǎn)保健食品去污名化應(yīng)當(dāng)從行政機關(guān)自身做起。在執(zhí)法觀念上，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合評估“高調(diào)、運動式”執(zhí)法對國產(chǎn)保健食品整體行業(yè)的宏觀影響。
淡化對“轟轟烈烈、殺一儆百”執(zhí)法效果的追求，樹立“潤物無聲”的執(zhí)法觀念，對于有問題的保健食品企業(yè)，除進行必要的處罰之外，更要提供相應(yīng)的行政指導(dǎo)，查清企業(yè)違法的根源，針對各類違法企業(yè)精準施策，幫助企業(yè)改正，合法合規(guī)參與市場競爭，從而喚醒保健食品市場的生機與活力。因此，在執(zhí)法手段上，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)注意獎罰分明。
結(jié)語
建議在確立國內(nèi)保健食品市場規(guī)范化的基礎(chǔ)上，進一步深入建立健全進口保健食品全面審查制度，嚴格規(guī)范進口保健食品的安全標(biāo)準。
同時，也通過立法保護、加強輿論監(jiān)督的方式保護國產(chǎn)保健食品的聲譽，從而建立一個國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管標(biāo)準統(tǒng)一，國產(chǎn)保健食品為主、進口保健食品為輔的良性保健食品市場。
